Prof. Szymanek: Rozwiązania aprobowane przez Trybunał Konstytucyjny. O związaniu Sejmu zasadami techniki prawodawczej.

Przyjęta przez Sejm w III czytaniu ustawa jest przekazywana innym podmiotom zaangażowanym w proces dochodzenia ustawy do skutku (Senatowi, a następnie Prezydentowi RP), którego finałem ma być jej ostateczne ogłoszenie i wejście w życie. Dojście do skutku ustawy regulują szczegółowo przepisy prawa, w tym w szczególności Konstytucja RP (określająca podstawowe elementy tryby ustawodawczego), regulaminy obu izb (Sejmu i Senatu), ustawy (w tym m.in. ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych), a także inne akty prawne o podstawowym charakterze. Pośród tych ostatnich czołowe miejsce zajmuje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej. W procesie ustawodawczym pełni ono szczególną rolę, gdyż określa techniczny sposób zredagowania („napisania”) ustawy (a także innych aktów prawnych, w tym rozporządzeń), porządkując m.in. warunki formalne budowy aktu normatywnego (takie jak tytuł, jego systematyka wewnętrzna, konstrukcja przepisów merytorycznych ogólnych i szczegółowych, a także przepisów przejściowych i dostosowujących oraz przepisów końcowych, dotyczących chociażby wejścia ustawy w życie). Rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej „od zawsze” i niejako „zwyczajowo” adresowane było do wszystkich podmiotów zaangażowanych w proces ustawodawczy. Jego powszechnego charakteru dowodzi najlepiej okoliczność, że po wejściu w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku zostało ono przetransformowane na rozporządzenie, mimo że wcześniej miało ono postać stosownej uchwały Rady Ministrów (w sprawie zasad techniki prawodawczej). Konstytucja RP z 1997 roku, co było jej wielką zaletą, istotnie uporządkowała bowiem system źródeł prawa, dzieląc je dychotomicznie na akty prawa obowiązującego powszechnie (a więc potencjalnie mające nieograniczony krąg adresatów) i na akty prawa wewnętrznego (które, stosownie do przepisów art. 93, obejmuje wyłącznie „jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty”). Transformacja dotychczasowej uchwały Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej w rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów była w związku z tym podyktowana względami konstytucyjnymi i nieskrywaną potrzebą nadania przepisom zasad techniki prawodawczej waloru prawa obowiązującego powszechnie. Prawo to, choć ustanowione przez Radę Ministrów (poprzednio, jako odpowiednia uchwała, Rady in corpore, a dzisiaj rozporządzenie jej Prezesa) było i jest bowiem prawem obowiązującym wszystkich uczestników procesu ustawodawczego. Dowodzi tego najlepiej okoliczność jego transformacji z dotychczasowej uchwały w rozporządzenie (które na mocy art. 87 Konstytucji RP ma status prawa powszechnie obowiązującego). Gdyby bowiem uznawać, jak chcą tego niektórzy, wyłącznie wewnętrzny charakter zasad techniki prawodawczej, to ich transformacja w rozporządzenie byłaby bezprzedmiotowa. Skoro prawodawca zdecydował się jednak odejść od formy uchwały (zgodnie z art. 93 właściwej dla aktów prawa wewnętrznego) i nadać postać rozporządzenia (wskazanego expressis verbis jako jedno ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego) to jasną jest rzeczą, że jego intencją było od samego początku traktowanie zasad techniki prawodawczej jako aktu prawnego o nieograniczonym, w sensie podmiotowym, zakresie obowiązywania (przed 1997 rokiem problem ten nie występował, gdyż mieliśmy do czynienia z tzw. rozchwianym systemem źródeł prawa, co oznacza, że uchwała mogła mieć także walor powszechnej obowiązywalności). Sytuacji tej nie zmienia w niczym okoliczność, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej zostało wydane na podstawie przepisów ustawy o Radzie Ministrów. Zgodnie bowiem z przyjętą w Konstytucji RP koncepcją rozporządzeń rozporządzenie nie ma charakteru samoistnego i jest aktem wykonawczym do ustawy, stąd bierze się wymóg aby organ wydający rozporządzenie działał zawsze na podstawie wyraźnego szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (por. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).

Taki pogląd konsekwentnie wyraża też doktryna prawa konstytucyjnego, która wskazuje, że do zasad techniki prawodawczej odsyła tacite sam regulamin Sejmu w tych wszystkich przypadkach, kiedy posługuje się zwrotami i terminami niezdefiniowanymi i niedookreślonymi. Przykładem może być zwrot z art. 34 regulaminu, który precyzując warunki prawne skutecznego wykonania inicjatywy ustawodawczej posługuje się regulaminowo niezdefiniowanym przecież pojęciem „projektu ustawy”. Doktryna zgodnie uznaje (np. prof. Andrzej Szmyt, prof. Jan Wawrzyniak, prof. Stanisław Bożyk), że pod pojęciem „projektu ustawy” należy rozumieć projekt odpowiadający wymaganiom zasad techniki prawodawczej, co eliminuje m.in. spotykaną w innych państwach (np. Szwajcaria) tzw. inicjatywę nieformułowaną, gdzie zamiast gotowego projektu ustawy zgłasza się jedynie ogólną propozycję jej uchwalenia, bez sporządzenia projektu odpowiadającego wymogom legislacji. Zasady techniki prawodawczej nie mają więc, jak niektórzy ostatnio sugerują, wyłącznie „wewnętrznego” zakresu oddziaływania, co zresztą wynika z faktu, że mają one prawną postać rozporządzenia, a to – stosowanie do dyspozycji przepisu art. 87 Konstytucji RP – jest prawem obowiązującym powszechnie (ergo niemającym zamkniętego katalogu adresatów).

Obowiązek przestrzegania przepisów prawa w ogóle, w tym prawa obowiązującego powszechnie (bez względu na to, czy ma ono postać Konstytucji, ustawy czy też rozporządzenia) jest konstytucyjnym obowiązkiem wszystkich, w tym zwłaszcza organów państwa, na które poza ogólną dyrektywą państwa prawnego (art. 2) nałożony jest dodatkowy obowiązek działania legalnego (vide art. 7 na podstawie którego „organy władzy państwowej działają na podstawie i w granicach prawa”). Należy wobec tego wskazać, że niezastosowanie się przez Sejm do przepisów mających charakter prawa powszechnie obowiązującego byłoby działaniem urągającym zasadzie państwa prawnego i zasadzie legalizmu.

Należy też zaznaczyć, że ogół przepisów prawnych normujących proces ustawodawczy ma charakter komplementarny. Ani Konstytucja RP, ani regulamin Sejmu nie normują bowiem całokształtu warunków dojścia ustawy do skutku w sposób wyczerpujący. Zaznaczyć też należy, że regulamin Sejmu, precyzujący w dużym stopniu modus operandi prac legislacyjnych, nie normuje w ogóle technicznych kwestii przygotowywania i zredagowania aktów normowanych, w tym także ustaw. Zagadnienie to w całości jest bowiem, i to w sposób kompleksowy, uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Nomen omen rozporządzenie to dlatego m.in. jest często w doktrynie określane mianem „małej ustawy”  i traktuje się je jako swoisty substytut nieistniejącej ustawy o tworzeniu prawa (której uchwalanie jest od dawien dawna postulowane przez przedstawicieli doktryny – por. prof. Sławomira Wronkowska). Nie można wobec powyższego stać na stanowisku, że Sejmu i Senatu nie wiążą postanowienia zasad techniki prawodawczej. Owszem, izby parlamentarne w toku procedury legislacyjnej działają w pierwszej kolejności na podstawie stosownych przepisów własnych regulaminów, ale – w obszarach regulaminowo nieuregulowanych – mogą, a w niektórych przypadkach wręcz muszą odwołać się do innych norm prawnych. Jest tak szczególnie w sytuacji istnienia, i to trwałej, rozłączności materialnej przepisów mających zastosowanie na użytek trybu ustawodawczego. W efekcie, jedne przepisy normują same reguły postępowania (regulamin Sejmu i – odpowiednio – regulamin Senatu), inne zaś regulują materialne i techniczne zagadnienia przygotowywania i redagowania przepisów prawnych (zasady techniki prawodawczej). Należy przypomnieć, że rozwiązanie takie wielostronnie aprobował sam Trybunał Konstytucyjny, który jest zdania, że „co prawda zasady techniki prawodawczej są ujęte w ramy rozporządzenia ale bez głębszego uzasadnienia ustawodawca nie powinien odstępować od tych zasad, bo stanowią one źródło prawa powszechnie obowiązującego”.

W zakresie procesu ustawodawczego odwoływanie się do przepisów zasad techniki prawodawczej jest też, poza argumentami stricte prawnymi, motywowane względami prakseologii. Oznacza to, że nawet jeśli nie mamy do czynienia z przypadkiem formalnego obowiązywania przepisów zasad techniki prawodawczej w Sejmie, to mamy z pewnością do czynienia z ich realnym (rzeczywistym) obowiązywaniem. Sytuacja taka, co należy podkreślić, nie narusza zarazem ani konstytucyjnej zasady podziału władzy (art. 10 Konstytucji RP), ani zasady autonomii parlamentu (art. 112 Konstytucji RP). Ta ostatnia jest w dalszym ciągu zachowana, bo gdyby wolą Sejmu było przykładowe odejście od przepisów ujętych w zasadach techniki prawodawczej, a co za tym idzie inne uregulowanie materii objętej przedmiotowym rozporządzeniem, to z pewnością znalazło by to wyraz w innej regulacji spraw unormowanych – póki co – w tym rozporządzeniu. Trudno też było by wyobrazić sobie sytuację odwrotną od obecnej, przy absencji ekwiwalentnych przepisów, czyli sytuację, w której izby parlamentarne uchwalają ustawę zredagowaną w sposób całkowicie sprzeczny z zasadami techniki prawodawczej. Te ostatnie, co należy raz jeszcze podkreślić, mają bowiem uniwersalne i przede prakseologiczne znaczenie.

Sejm