W związku z publikowanymi w niektórych mediach informacjami, dotyczącymi zasad prac nad ustawami, Centrum Informacyjne Sejmu przekazuje, że w Biurze Analiz Sejmowych sporządzona została przez dr. Piotra Chybalskiego obszerna opinia prawna w sprawie stosowania „Zasad Techniki Prawodawczej” w pracach Sejmu.

Uwzględniając fakt, iż aktualnie obowiązujące Zasady Techniki Prawodawczej (ZTP) zostały wydane w formie załącznika do rozporządzenia, a więc do aktu stanowiącego jedno ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 Konstytucji), należy stwierdzić, że adresatami tych zasad są wszystkie organy tworzące akty, o których mowa w ZTP. Do organów tych zalicza się Sejm.

Zasadność stosowania ZTP w toku sejmowych prac legislacyjnych wynika również z faktu, iż zasady te stanowią, nawiązując do wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, ,,prakseologiczny kanon, który powinien być respektowany przez ustawodawcę demokratycznego państwa prawnego”. Innymi słowy, jak wskazała S. Wronkowska, zasady te stanowią zbiór „reguł wskazujących, jak poprawnie konstruować akty normatywne”.

Obowiązek zachowania ciągłości numeracji artykułów ustawy „nowej” (tj. takiej, która kompleksowo reguluje dane zagadnienie, a nie zmienia ustawy już obowiązujące) jest przewidziany w § 57 ust. 1 ZTP.

Wykonanie ww. obowiązku przez Sejm jest możliwe dopiero, gdy zostanie ostatecznie ukształtowana treść ustawy, a więc po jej uchwaleniu w trzecim czytaniu, a przed podpisaniem ustawy przez Marszałka Sejmu w trybie art. 52 ust. 1 Regulaminu Sejmu. Czynność tę  wykonuje  Marszałek Sejmu  przy pomocy  służb  prawnych  Kancelarii Sejmu. Należy uznać, że dopuszczalność jej wykonania wynika z regulaminowych rozwiązań nakazujących każdemu wnioskodawcy poprawki wskazanie wynikających z danej poprawki konsekwencji dla tekstu projektu (zob. np. art. 42 ust. 2a, art. 43 ust. 3 oraz art. 44 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Obowiązek ten skutkuje bowiem upoważnieniem służb prawnych Kancelarii Sejmu do zadbania o uwzględnienie w toku dalszego procedowania nad projektem ustawy tych konsekwencji. Należy uznać, że dopuszczalność jej wykonania wynika z regulaminowych rozwiązań nakazujących każdemu wnioskodawcy poprawki wskazanie wynikających z danej poprawki konsekwencji dla tekstu projektu (zob. np. art. 42 ust. 2a, art. 43 ust. 3 oraz art. 44 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Obowiązek ten skutkuje bowiem upoważnieniem służb prawnych Kancelarii Sejmu do zadbania o uwzględnienie w toku dalszego procedowania nad projektem ustawy tych konsekwencji.

Odmienny pogląd, zakładający, iż ujednolicenie numeracji artykułów winien wykonać Sejm, odpowiednio kształtując treść przepisów ustawy w toku głosowań przeprowadzanych podczas trzeciego czytania, jest nietrafny, gdyż nie uwzględnia specyfiki postępowania legislacyjnego w Izbie. Wpływ na treść ustawy wywierają bowiem różne, działające niezależnie od siebie podmioty, co wprost wynika z rozwiązań konstytucyjnych przewidujących kilka podmiotów uprawnionych do wnoszenia poprawek do projektów ustaw rozpatrywanych przez Sejm (zob. art. 119 ust. 2 Konstytucji). Podmioty te, działając często konkurencyjnie względem  siebie, nie są w żaden sposób zobowiązane do „legislacyjnej koordynacji” swoich działań. Oznacza to, że „zbiór” poprawek przewidzianych do rozpatrzenia przez Sejm w trzecim czytaniu projektu ustawy w praktyce nie jest zwykle na tyle spójny, aby umożliwić nadanie artykułom ustawy ciągłej numeracji.

Co więcej, nałożenie na Sejm obowiązku wykonywania obowiązku wynikającego z § 57 ust. 1 ZTP abstrahuje od ustrojowej pozycji Sejmu jako organu kształtującego merytorycznie treść ustawodawstwa. Izba, podejmując ostateczne rozstrzygnięcia co do treści ustawy w toku głosowań przeprowadzanych w trzecim czytaniu, nie może mieć na względzie jedynie wypływającego z ZTP obowiązku zadbania o to, aby zachować jednolitą numerację artykułów uchwalanej ustawy. Sprowadzałoby to bowiem Sejm do podmiotu dbającego wyłącznie o poprawność ukształtowania numeracji przepisów, bez względu na ich merytoryczną treść oraz wewnętrzną legislacyjną spójność podejmowanej ustawy. Wydaje się oczywiste, że taka sytuacja skutkowałaby drastycznym obniżeniem „jakości” tworzonego ustawodawstwa.

Dr Piotr Chybalski jest ekspertem ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych,  w Wydziale Analiz Konstytucyjnych i Ustrojowych, w Zespole Prawa Ustrojowego i Parlamentarnego.

Sejm